Parlamentarismo, o que dizem as evidências?

Por Tiago Ribeiro dos Santos *

A imprensa tem noticiado que novas propostas de implementar o parlamentarismo no Brasil têm ganhado força em vista da crise entre o Congresso e o Executivo brasileiros. As opiniões divergem – alguns veem como passo essencial para a consolidação democrática no Brasil, outros como remendo para um problema temporário e outros ainda como uma tentativa de usurpar o poder presidencial que estaria mais diretamente conectado à vontade popular. Neste texto não nos cabe fazer juízo de valor, mas apenas buscar dar embasamento ao debate trazendo as evidências.

                Em primeiro lugar, caberia perguntar se instituições – “as regras do jogo de uma sociedade” – na expressão do economista Douglass North – seriam capazes de afetar os destinos daquela sociedade de uma maneira significativa (ou se seriam apenas um aspecto menor na comparação com, por exemplo, a infraestrutura, a geografia, líderes específicos, capital humano, etc.). A resposta é um sonoro “sim”. Em revisão da literatura sobre o efeito das instituições sobre o crescimento de longo prazo, Bluhm e Szirmai encontram “forte apoio para a proposição de que arranjos institucionais estão de fato entre as fontes primárias do crescimento de longo prazo desde 1500”. Segundo esses autores, o que gera debate acalorado é tão-somente se as instituições são uma das principais fontes, ou a principal fonte.

                O consenso desaparece, porém, no que diz respeito a quais instituições geram resultados positivos. A democracia é um candidato natural. Como demonstra Claudio Ferraz no excelente artigo sobre as vantagens da democracia, os benefícios da democracia (inclusive para o crescimento econômico, que por longo tempo foram contestados na literatura econômica) vêm ganhando base empírica mais sólida. Mas essa constatação leva a pergunta a um nível acima – que tipo de instituições produzem democracias mais duráveis? Mais especificamente: o parlamentarismo ou o presidencialismo são melhores para a democracia?

                Da publicação do artigo “The Perils of Presidentialism” de Juan Linz em 1990 até o lançamento do livro “Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy” do brasileiro José Antonio Cheibub, houve debate acirrado, com vantagens em termos de aceitação para o campo que defendia as vantagens do parlamentarismo. O livro de Cheibub, porém, teria “encerrado o debate” – nas palavras de Adam Przeworski – e demonstrado que a aparente vantagem do parlamentarismo para a duração das democracias era devida exclusivamente ao fato de que as democracias presidencialistas eram mais comuns após regimes militares do que após ditaduras civis. Segundo Cheibub, seria o “legado militar”, a propensão de países com militares envolvidos na vida política a sofrerem interrupções na democracia, o fator explicativo.

                Trabalhos recentes apontam que Przeworski foi precipitado em seu vaticínio. Abdullah Aydogan demonstra, no artigo “Constitutional Foundations of Military Coups”, que a capacidade de prevenir golpes militares do parlamentarismo resiste à introdução da hipótese do “legado militar”, desde que se amplie o número de países observados de maneira a incluir também aqueles que não estão classificados como estritamente democráticos. Essa abordagem é justificada, pois há evidências de que arranjos constitucionais trazem consequências mesmo em países autoritários – ou seja, ditadores não são amplamente livres em suas decisões e são de diversas formas constrangidos pelas leis do país. Teorell e Lindberg, examinando observações desde 1789, concluem que, entre vários arranjos estudados, somente o “requisito da confiança” (aspecto central do parlamentarismo) está diretamente associado a eleições livres e justas.

                Mesmo quando nos restringimos a observar países democráticos, há evidências de vantagens de sistemas parlamentaristas sobre presidencialistas. No artigo “Are Parliamentary Systems Better?” de Gerring et al., são encontradas evidências, a partir de uma análise de corte transversal, de que os regimes parlamentaristas têm desempenho melhor em uma série de indicadores, como controle da corrupção, estado de direito, comércio, expectativa de vida, entre outros. Como notam os autores, em nenhum caso o parlamentarismo está associado a alguma característica indesejável. Knutsen, por sua vez, encontra efeitos positivos do parlamentarismo para o crescimento econômico apenas para o período 1979-2002 (que é o período em que há maior observação de democracias presidencialistas), usando metodologia de efeitos fixos.

Mais recentemente, por meio do uso de variável instrumental, McManus e Ozkan encontram, no artigo “Who does better for the economy? Presidents versus parliamentary democracies” efeitos substantivos de crescimento (0,6 a 1,2 pontos percentuais por ano), além de menor inflação. Sistemas parlamentares estão ainda associados à superação da maldição dos recursos naturais (Constitutions and the resource curse – Jørgen Juel Andersen e Silje Aslaksen) e a menor pressão sobre bancos centrais (Political Pressure on Central Banks, Carola Binder).  

Em direção contrária aos citados acima, porém, há a análise de Persson e Tabellini “Democracy and Development: The Devil in the Details” , que encontra efeitos negativos para o parlamentarismo após controlar o efeito positivo que têm os regimes democráticos.

O debate sobre as vantagens relativas do presidencialismo e do parlamentarismo é antigo e deverá continuar por bastante tempo. As evidências empíricas podem contribuir para orientar as discussões e apontar novas linhas de pesquisa.

*O texto representa a opinião pessoal do autor e não corresponde a opinião das organizações que ele é filiado.

Tecnocracia Só Não Faz Verão

Por Pablo Pereira dos Santos


Uma relação harmônica entre tecnocracia e política é fundamental para trazer o Brasil de volta ao rumo do crescimento econômico.


O perfil técnico da equipe econômica e de outras áreas-chave como infraestrutura e justiça animou os mercados nos primeiros dois meses do ano. No entanto, bastaram alguns sinais de dificuldades nas negociações com o Congresso para que as expectativas se revertessem. A bolsa anda de lado e não rompe a barreira dos cem mil pontos. O dólar se aprecia frente ao real e ronda próximo aos 4. Ainda assim, tudo indica que será aprovada alguma versão do projeto da reforma da previdência enviada ao Congresso. A depender do quanto o projeto aprovado gere em termos de redução de gastos, o governo ganhará um capital político considerável. Muitos investidores, domésticos e internacionais, estão apenas à espera de sinais mais claros de estabilidade no quadro fiscal para soltar o seu espírito animal.

E no dia seguinte, o que se fará com esse capital? Espero que não arrefeça o ímpeto reformista. A economia está estável, mas não cresce. A cada mês a projeção de crescimento para este ano é revisada para baixo. Segundo o Relatório de Mercado Focus do Banco Central, está em 1,7%, mas já esteve próxima a 2,6% no final do ano passado.  A média de expansão do PIB nos últimos dez anos foi de apenas 1,2%, enquanto no resto do mundo foi de 3,4%. Estamos ficando rapidamente para trás. Para que o desemprego baixe e as condições de vida voltem a melhorar, a economia tem que crescer pelo menos 4% ao ano, o que não se vê desde 2011.

O caminho do crescimento vai muito além da reforma previdenciária. Ele passa por uma extensa pauta de reformas econômicas igualmente desafiadora, muitas das quais mal se começou a debater publicamente, como a reforma tributária e a abertura comercial, sem falar na pauta de segurança, educação, saúde e a crise fiscal dos estados e municípios. O grande desafio deste ou de qualquer governo reside na busca de consenso político para avançar com a pauta de reformas.

A equipe econômica do governo é essencialmente tecnocrática. A proposta de reforma da previdência encaminhada espelha a equipe e foi bem recebida nos meios especializados. Há sugestões de ajustes aqui e ali, críticas a temas alheios a proposta e a certos “bodes na sala”, postos aparentemente para facilitar a negociação de temas essenciais. Já no meio político, a recepção foi menos calorosa. Transpiraram preocupações relacionadas à falta de sensibilidade política de partes da proposta e à dificuldade de se construir a base de apoio necessária à sua aprovação.

Para ajudar a entender a dicotomia que vivemos entre tecnocracia e política vale recorrer às ideias de Woodrow Wilson (1856 – 1924). Wilson foi presidente dos Estados Unidos de 1913 a 1921 e também um dos fundadores do estudo da administração pública em seu país. Em um ensaio escrito em 1887, propôs dividir a administração púbica em duas esferas: a política e a administrativa. Wilson dizia que os grandes planos de ação governamental fazem parte da esfera política. À esfera administrativa ou tecnocrática cabe tão somente a execução de tais planos. Na prática, não existe uma fronteira clara entre as duas, que muitas vezes se misturam e se confundem.

Mais tarde percebeu-se que uma administração pública eficiente depende de decisões políticas bem-informadas. Além da execução dos planos governamentais, cabe à administração prover à esfera política as informações necessárias a tomada de decisões, que devem idealmente pautar-se pelos seus custos e benefícios. Esse conceito, desenvolvido por Cass Sustein de Harvard, permanece, mais do que nunca, válido nos Estados Unidos e em qualquer democracia moderna, ainda que em processo de amadurecimento, como a brasileira.

Os diagnósticos, os números e as soluções para nossos problemas econômicos são bem conhecidos, e não é de hoje. Ademais, as redes sociais ajudam a propagar inúmeras análises e propostas, calcadas em números e evidências, feitas por especialistas sem nenhum vínculo com o governo, que em muito contribuem para referendar ou questionar as opções aventadas pela tecnocracia governamental. Diagnósticos e propostas pautadas pela boa técnica e pelo bom debate sobram, mas só a esfera política poderá definir em que medida e como esses planos preparados com tanto esmero serão executados.

Muito se fala da renovação da política. Mas a política não é feita apenas de pessoas, ela também é feita de instituições e de práticas. Algumas dessas práticas vêm melhorando, outras nem tanto. Ainda nos falta amadurecer nossas instituições e aprimorar nossos checks and balances, que dão tanta estabilidade à democracia americana e são a base de sua prosperidade.

Somente a política tem legitimidade e será capaz de organizar o debate, aparar arestas, conter excessos, convencer, conciliar, e tomar decisões bem-informadas em busca do bem comum. Melhores ou piores que os anteriores, os políticos alçados ao protagonismo e à posição de definidores dos rumos da nação reagem aos incentivos que estão aí postos. Não por acaso que três governos tentaram reformar a previdência e partes fundamentais das propostas originais foram ficando pelo caminho. Outras tantas tentativas de reformas, não menos importantes, como a tributária, esbarraram na falta de consenso, ou na incapacidade de criá-lo. 

Para o Brasil continuar avançando, deve-se trabalhar continuamente no aprimoramento de suas instituições, e isso inclui a reforma política. Esse é um tema complexo, mas vou me arriscar a sugerir pelo menos três medidas relacionadas entre si as quais considero fundamentais.

Primeiro, estabelecer limites à criação de novos partidos políticos, a chamada cláusula de barreira. Com 35 partidos registrados, dos quais 30 têm representação no Congresso, é muito difícil chegar a qualquer consenso, principalmente em temas polêmicos. Lembrando que nos Estados Unidos são apenas dois partidos com representação no Congresso.

Segundo, regras mais rígidas de acesso ao fundo partidário e ao horário eleitoral “gratuito” na rádio e televisão. Muitos partidos são criados sem base programática e sobrevivem financiados por dinheiro público do fundo partidário e pelo toma-lá-dá-cá de tempo de rádio e televisão nas coalizões eleitorais.

Terceiro, implantar um sistema de eleição distrital ou distrital misto, como parece mais viável politicamente. A eleição proporcional de deputados federais afasta o eleitor do eleito. Os Estados Unidos são divididos em 435 distritos proporcionais à população. Cada distrito elege um único deputado, que representa uma área relativamente restrita em vez de um todo um estado com eleitores dispersos, como no Brasil. Isso gera mais proximidade com os eleitores e facilita o acompanhamento da atuação dos deputados.

Essa é uma agenda fundamental, que por hora está um tanto esquecida pela urgência do ajuste fiscal e pela própria dificuldade em levá-la adiante. Os políticos eleitos são os que se beneficiam do atual sistema e eles mesmos teriam que reformá-lo. Mas fica o lembrete: o desenvolvimento econômico não se constrói apenas com competência técnica, ele vem do equilíbrio entre política e tecnocracia.

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