Parlamentarismo, o que dizem as evidências?

Por Tiago Ribeiro dos Santos *

A imprensa tem noticiado que novas propostas de implementar o parlamentarismo no Brasil têm ganhado força em vista da crise entre o Congresso e o Executivo brasileiros. As opiniões divergem – alguns veem como passo essencial para a consolidação democrática no Brasil, outros como remendo para um problema temporário e outros ainda como uma tentativa de usurpar o poder presidencial que estaria mais diretamente conectado à vontade popular. Neste texto não nos cabe fazer juízo de valor, mas apenas buscar dar embasamento ao debate trazendo as evidências.

                Em primeiro lugar, caberia perguntar se instituições – “as regras do jogo de uma sociedade” – na expressão do economista Douglass North – seriam capazes de afetar os destinos daquela sociedade de uma maneira significativa (ou se seriam apenas um aspecto menor na comparação com, por exemplo, a infraestrutura, a geografia, líderes específicos, capital humano, etc.). A resposta é um sonoro “sim”. Em revisão da literatura sobre o efeito das instituições sobre o crescimento de longo prazo, Bluhm e Szirmai encontram “forte apoio para a proposição de que arranjos institucionais estão de fato entre as fontes primárias do crescimento de longo prazo desde 1500”. Segundo esses autores, o que gera debate acalorado é tão-somente se as instituições são uma das principais fontes, ou a principal fonte.

                O consenso desaparece, porém, no que diz respeito a quais instituições geram resultados positivos. A democracia é um candidato natural. Como demonstra Claudio Ferraz no excelente artigo sobre as vantagens da democracia, os benefícios da democracia (inclusive para o crescimento econômico, que por longo tempo foram contestados na literatura econômica) vêm ganhando base empírica mais sólida. Mas essa constatação leva a pergunta a um nível acima – que tipo de instituições produzem democracias mais duráveis? Mais especificamente: o parlamentarismo ou o presidencialismo são melhores para a democracia?

                Da publicação do artigo “The Perils of Presidentialism” de Juan Linz em 1990 até o lançamento do livro “Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy” do brasileiro José Antonio Cheibub, houve debate acirrado, com vantagens em termos de aceitação para o campo que defendia as vantagens do parlamentarismo. O livro de Cheibub, porém, teria “encerrado o debate” – nas palavras de Adam Przeworski – e demonstrado que a aparente vantagem do parlamentarismo para a duração das democracias era devida exclusivamente ao fato de que as democracias presidencialistas eram mais comuns após regimes militares do que após ditaduras civis. Segundo Cheibub, seria o “legado militar”, a propensão de países com militares envolvidos na vida política a sofrerem interrupções na democracia, o fator explicativo.

                Trabalhos recentes apontam que Przeworski foi precipitado em seu vaticínio. Abdullah Aydogan demonstra, no artigo “Constitutional Foundations of Military Coups”, que a capacidade de prevenir golpes militares do parlamentarismo resiste à introdução da hipótese do “legado militar”, desde que se amplie o número de países observados de maneira a incluir também aqueles que não estão classificados como estritamente democráticos. Essa abordagem é justificada, pois há evidências de que arranjos constitucionais trazem consequências mesmo em países autoritários – ou seja, ditadores não são amplamente livres em suas decisões e são de diversas formas constrangidos pelas leis do país. Teorell e Lindberg, examinando observações desde 1789, concluem que, entre vários arranjos estudados, somente o “requisito da confiança” (aspecto central do parlamentarismo) está diretamente associado a eleições livres e justas.

                Mesmo quando nos restringimos a observar países democráticos, há evidências de vantagens de sistemas parlamentaristas sobre presidencialistas. No artigo “Are Parliamentary Systems Better?” de Gerring et al., são encontradas evidências, a partir de uma análise de corte transversal, de que os regimes parlamentaristas têm desempenho melhor em uma série de indicadores, como controle da corrupção, estado de direito, comércio, expectativa de vida, entre outros. Como notam os autores, em nenhum caso o parlamentarismo está associado a alguma característica indesejável. Knutsen, por sua vez, encontra efeitos positivos do parlamentarismo para o crescimento econômico apenas para o período 1979-2002 (que é o período em que há maior observação de democracias presidencialistas), usando metodologia de efeitos fixos.

Mais recentemente, por meio do uso de variável instrumental, McManus e Ozkan encontram, no artigo “Who does better for the economy? Presidents versus parliamentary democracies” efeitos substantivos de crescimento (0,6 a 1,2 pontos percentuais por ano), além de menor inflação. Sistemas parlamentares estão ainda associados à superação da maldição dos recursos naturais (Constitutions and the resource curse – Jørgen Juel Andersen e Silje Aslaksen) e a menor pressão sobre bancos centrais (Political Pressure on Central Banks, Carola Binder).  

Em direção contrária aos citados acima, porém, há a análise de Persson e Tabellini “Democracy and Development: The Devil in the Details” , que encontra efeitos negativos para o parlamentarismo após controlar o efeito positivo que têm os regimes democráticos.

O debate sobre as vantagens relativas do presidencialismo e do parlamentarismo é antigo e deverá continuar por bastante tempo. As evidências empíricas podem contribuir para orientar as discussões e apontar novas linhas de pesquisa.

*O texto representa a opinião pessoal do autor e não corresponde a opinião das organizações que ele é filiado.

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